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2015今晚开什么码 学英国做PPP,该怎么学-新闻频道-和讯网

时间:2014-12-03 10:42来源:未知 作者:admin 点击:

  王强

  近半年来,我国推动PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)方面有着飞速发展,速度之快、力度之大、范围之广、影响之巨,堪为空前。9月24日,国家发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,10月24日,李克强总理在国务院常务会议上,又要求积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式。这一系列表态,着实让业界大大兴奋。中央部委和地方推出的PPP普及培训课程也方兴未艾。

  本文基于中外PPP实践比较,为业界提供对PPP的基本认识,并提出相应的政策建议。

  是怎么开始做PPP的

  现代PPP起源于20世纪90年代的英国,而非特许经营的发源地,这是一项业内共识。为什么这么说呢?我们来看英国是在怎样的情况下采用PPP的。

  英国1990年完成国有公用事业私有化(Privatization,或称市场化)改革后,社会私人资本已起到缓解政府财政压力、提高行业效率的作用,但反对私有化的声音始终存在。1990年之前,英国政府对民间参与公共建设的模式并不热衷,虽政策明文规定可通过外包(Contracting Out)、公私合资(Mixed funding)和伙伴关系(Partnership)吸引民间参与公共建设,但又规定,任何民间参与的公共建设项目,必须要证明该项目在民间参与模式下的成本和效益要优于传统政府自办的模式,这又为政府推行民间参与带来障碍。

  1992年,欧盟各国签订马斯特里赫特条约(Treaty of Maastricht),英国在协议上承诺降低财政赤字以促进经济一体化。由此,在面对控制财政支出、改善基础设施的双重压力下,英国政府这才开始积极考虑,如何采取政策,将民间资金引入公共建设。当时的内阁大臣诺曼?雷蒙(Norman Lamount)在其官方报告中宣称“任何民间出资且具有营运收益性的公共建设计划都值得推动”,正式提出鼓励公私部门合作的政策方向,期望刺激民间投资,使其也能成为政府层面运营的建设资金。

  然而,多数政府部门及民间投资者对此仍然观望。英国财政部迫于情势,于1993年成立民间融资小组(Private Finance Panel,PFP),1994年又宣布,所有资本性投资项目均需要进行民间融资可行性的测试(Universal PFI Testing)。民间融资小组于1995年11月出版系统性介绍PFI(Private Finance Initiative,民间融资计划)模式的手册。至此,所谓PFI概念逐渐发展成熟,从过去注重“公共设施建设”逐步转为强调“公共服务的提供”。

  现在看来,这实际上是基础设施投资领域的一次重大的理念飞跃。但英国以PFI模式建设的基础设施项目并未马上增多,还处于尝试阶段。1992年至1997年,全国PFI项目总额约70亿英镑,单英法海峡隧道项目就占据35亿英镑。

  直到1997年,托尼布莱尔领导的工党上台执政,对相关制度进行一系列修订调整,PFI模式才真正开始被广泛应用。工党政府要求各部门提出PFI项目清单,还专门对国民医疗系统(NHS)制定相关法律,使其能采用PFI模式;并修订地方法规,使地方政府有推动PFI和签约的资格。1997年7月《国家卫生服务法案》颁布实施,使医院成为可与民间机构签订PFI协议的合格主体,同年12月,英国《地方政府契约法案》公布实施,地方政府获得与民间机构签订PFI协议的法定资格。

  针对PFI制度本身,英国政府还委托马尔科姆?贝茨爵士对PFI进行全面检讨,并于1997年6月提出包含29项建议的第一版贝茨报告(Bates Review)。根据该报告,英国政府当年9月设立协助专业主管部门、进行PFI研究的PFI推动小组(PFI Taskforce);在1998年11月第二版贝茨报告的考核和建议下,成立独立的永久性的公私合资公司PUK(Partnership UK,由中央政府部门与等合资组成,私人部门占51%,政府部门占49%),在PFI执行程序精简化、招标成本的降低及案例经验的学习,从事长期系统性研究,并扮演提供政府政策建议的专业智库角色。在地方层面,英格兰和地方政府与民间合资成立了4Ps公司(Public Private Partnership Programme),辅导地方政府部门推动PFI项目并解决实际问题。

  在相关法律法规逐步完善并建立完整的辅导机制的条件下,PFI模式在英国得到快速实施,英国政府也建立了完整的法律、政策、实施和监督框架,迅速积累了大量案例经验和研究成果。其重大举措包括,1996-2000年出台PFI技术准则(PFI Technote1-7,内容涵盖会计、采购、顾问、选择、公共比较因子的确定、合同管理和设计品质等),2003年出台PFI合同标准(第三版),2004年8月英国财政部出台《物超所值(Value for Money)评估指导》,2007年出台PFI合同标准(第四版)。2000年,PFI模式形成的经验和理念,扩展到其他公共服务,促使英国政府成立政府采购局(OGC,Office of Government Commerce),形成了一整套有效的采购办法和机制。

  这些举措结合以“物超所值”[Value for Money,指基础设施在全寿命周期内能够满足用户要求所投入的成本和获得的服务质量(或功能)的最优组合]为核心理念的PFI实施机制,使私人资本明确看到了稳定的政策和利益所在,极大地激发了私人资本进入英国基础设施和公共服务市场的兴趣,英国的PFI/PPP很快成为世界各国学习效法的标杆。

  英国PPP的理念和执行

  英国推动PPP成功,有其偶然因素,但更是历史必然。在理念层面,主要有两方面认识转变。

  一是政府的执政方式。20世纪七八十年代,新公共管理思想兴起,认为要改善社会治理模式,提高政府对公共事务管理的绩效,就应引入私人部门的市场力量和激励、竞争和考核机制,甚至可将政府事务向市场私人部门外包,政府要向市场购买物品和服务。

  1990年代的英国,处于新公共管理思潮的中心,甚至有人提出新公共财政管理(New Public Financial Management,NPFM)的思想和举措,要求政府用权责发生制记账,并按照市场规则确定成本与价格,建立业绩指标、预算授权、公共服务审计和公共项目全寿命周期内的“物超所值”(Value for Money,VfM),建立负责任的政府(Accountable Government)。

  1997年,英国工党上台。布莱尔领导的工党提出了所谓“第三条道路”,主张全社会共同参与国家事务的治理,而非主义的完全私有化(Privatization)。在很多事情上,政府可同参与者谈判、协商,一起找到解决问题的方式,而非任何问题都要动用国家行政力量。因此,建立公共和私人部门之间的合作,即PPP,与布莱尔的执政理念一拍即合,也是工党政府大力开展PFI的理论基础。

  其次是对基础设施的认识。公共基建主要指基础设施。传统的认识,将基础设施作为国家和社会的具体资产,而此时的英国理论界已将基础设施与公共服务紧密结合,认为基础设施的终极目的是提供高效、优质的公共服务,而非提高国家GDP数字。这样,基础设施的所有环节―规划、设计、建设、运营、维护和服务,都被整合起来。

  建设基础设施,不是要高大上,而是要让其在生命周期内提供真正的、持续的和有价值的服务。其服务的价值需要让使用者感觉到。如果一项基础设施不能提供令人满意的服务,就是不值得建的。如果基础设施的服务超过使用者或公共财政的支付能力,或同样的支付水平能获得更好的服务,其价值也要打折扣。所以,比较投入服务的资金与获得服务的价值,是评判基础设施的一个标准,这就是资金价值,即Value for Money(VfM),“物超所值”。这样,提供基础设施服务的一切工作都要紧紧围绕“物超所值”来规划、设计和实施。

  在具体执行层面,英国的PFI/PPP模式深刻地影响了欧美、亚太和拉美等国,这些国家建立了适合本国PPP的政策框架和实施要件,但关键要素和内容仍与英国的PFI/PPP模式相仿或一致。

  总体而言,英国的PFI/PPP模式的要点可概括为三个工作面和五个实施机制。

  三个工作面是招商管理、风险管理和绩效管理。招商管理主要指整个项目前期招商阶段的管理,从项目设计、方案选择到最后确定中标者,政府在招商阶段就要确立“物超所值”的目标,这是整个项目成功的基石。风险管理是护佑PFI/PPP项目成功的关键环节,除了公私双方形成风险分担和责任分担外,更重要的是要建立共同合作机制。绩效管理包括监测机制和支付机制,体现了PFI/PPP模式注重服务的理念,以及完整的事前、事中和事后监管的原则。

  1.以“物超所值”为核心的政策和实施机制

  在项目前期,就要落实“物超所值”思想。其逻辑根源是,项目主要采用财政支付,财政来自赋税;纳税人即为设施和服务的使用者和消费者,财政使用理应受社会严格监督,力求做到将纳税人的钱用在“刀口”上,支付与服务对等。招商阶段的“物超所值”主要做好四方面的工作:

  一是订立清楚的计划目标:在做计划之前,政府部门最高决策者必须要考量,对采购方案的期望是什么,希望达到怎样的采购成果。

  二是选择合适的采购程序:PPP/PFI专案通常是各公共服务类型之中的重要计划,采购过程关乎结果。例如:过程必须遵守相关法令规定,必须设计良好的竞争机制,以达到“物超所值”最佳化的采购程序。

  三是选择最佳竞标计划方案:主办机关必须制定明确标准,据以筛选竞标计划书,在任何单独协商及议约过程中,均应维持获选标案的品质。

  四是进行采购过程中的动态检讨:整个采购过程中,均应适用这个原则。随着采购过程深入,执行单位对方案边界的界定(scoping)及相关契约条件的构想趋于成熟;若原先设定的条件有不适宜之处,应予以修正,选择最适当的方式达成采购目标。

  这四个要点均有具体实施内容与步骤。这里笔者重点描述公共部门因子比较(Public Sector Comtor,PSC)和产出标准(Output Specification)的确立。支付机制(Payment Mechanism)、风险分担(Risk Allocation)和合作机制(Partnership)的基本原则和框架也在这个阶段形成。

  公共部门因子比较(Public Sector Comtor, PSC)

  基础设施的建设运营和后续服务相当复杂,2015今晚开什么码,牵涉诸多方面。政府在推行PFI/PPP模式时,首先要研究判断,项目是否应采用PFI/PPP模式。常用的方法指标,就是对该项目设立一个公共部门比较因子,一般将比较因子设定为全寿命周期内全部成本对项目实施当期的折现值。如果传统的完全政府财政投资模式下的总成本折现值,比PFI/PPP模式下的折现值大,那就按照传统模式操作;反之,该项目就适用PFI/PPP模式。当然,实践中PSC的设定更加复杂和精妙。公共部门因子的比较,可避免一些不适合PFI/PPP的项目硬性采用这一模式。它是确定PPP/PFI适用范围的操作办法,也划定了政府和市场的边界,即在市场不能发挥效率的地方,是不能做PFI/PPP的。

  2.风险管理

  风险管理包括风险分担和合作机制。在契约中,明确政府与私营部门双方应承担的风险,并建立合作协商的组织或机制,分配因承担不同风险而获得的不同收益,同时就可能出现的问题和争端设立事先的内部解决机制。

  风险分担指的是,设施建成后需长期运营。在基础设施全寿命周期内(正常使用和维护,大约需30-50年,甚至更长),出现各种的风险非常正常。由于基础设施是资金、技术和管理密集的载体,企业的专业力量能化解风险,而政府往往无能为力;相反,土地、动拆迁、规划和政策的风险,多数会超出市场能化解的能力范围。化解各类风险的能力,往往决定PFI/PPP项目最终成本的高低。

  所以,在PPP项目实践中,首先要对风险进行正确的识别、分析与评估,然后进行合理分担。政府如果把所有风险转移给企业,会超出企业能化解的范围,企业相应也会把成本抬高。实践中,大量风险是与责任结合的。所以,责任按专业分工、风险按能力分担,是PPP项目风险管理的黄金原则,在PPP项目契约中,需对此加以明确具体的规定。

  PPP项目与其他私人参与模式一样,建立公私合作机制十分重要。公私合作机制,是一种基等交易和共同目标的合作。对双方均不能承担的风险,建立一个开放合作框架,共同协商克服困难。合作框架包括:在合同上约定明确双方承担的职权;专门签订合作协议,建立有效的合作机制;公开经营账户;设立专门的合作关系管理团队等。有了合作机制,项目如果遇到法律、政策和合同的变更,双方会进入合作、商谈甚至重启谈判的通道,相应问题会得到有效解决。

  3.绩效管理

  PFI/PPP的绩效监管主要由两项制度完成,即绩效监控和支付机制。作为对PFI/PPP项目“物超所值”的闭环,绩效管理的原则、内容和方式也要在招商阶段确立。其中,最重要的是确立产出标准(Output Specification)。

  产出标准是绩效监控和支出机制的依据。它指PPP投资商、运营商最终需要向政府购买方和消费者提供的服务成果,是从基础设施转向公共服务的重要一环。政府部门必须仔细考虑自己要求的服务的质量,以及长期提供服务的所需成本。

  产出标准在招商阶段前期就要确立。这对政府能力确实是一项挑战,也是项目成败、能否找到合适的合作者的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么,是设施还是服务,还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务(如果市场不能提供,只能政府自己提供)。所以,产出标准一般需要满足SMART原则,即明确(Specified,标准要明确)、可测量(Measurable,服务的成果可测量)、可获得(Achievable,企业能提供)、务实(Realistic,企业可以做到)、及时(Timely,政府可以定期及时检查)。政府在三公原则下,也可邀请企业共同参与市场企业确定产出标准。

  绩效监测(Performance Monitoring)依照产出标准而实施。绩效监测主要是围绕服务的可得性(Availability)进行的。由政府部门提出服务的可得性要求,在实施过程中对服务可得性进行监测,最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。

  绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施。公私双方在招商谈判的过程中就要约定绩效监测的制度,包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等,并在合同中加以明确,马会中心。英国在PFI项目中,将绩效指标量化为具体分值,称为绩效分值(Performance Points)。分值的确定也有科学周详的考量。承包商提供服务并达标,会获得绩效得分;而如果未提供服务(unavailability) 或提供服务未达标(substandard)就会扣分。对承包商而言,扣分意味着收益损失。承包商需要及时改正,否则,政府会通过棘轮机制对承包商进行层层加罚和扣分。

  支付机制也依照产出标准实施。它是PFI/PPP项目最鲜明的特征之一,是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素,也是PFI/PPP合同最重要的部分。

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